In der Vorbereitung dieser Tagung korrespondierte ich mit den Veranstaltern. Ich wollte wissen, warum sie von mir einen Beitrag wünschten. Was ich von ihnen bekam, war ein Papier, in dem sie die schwierige Situation beklagten, in der sie ihre Arbeit tun müssen. Insbesondere machten sie deutlich, dass sie mit immer mehr perspektivlosen Jugendlichen konfrontiert sind, für die die „Notversorgung“ in der Notschlafstelle zur Regel wird, die ein Jahr und mehr hier „wohnen“ müssen, ohne dass es andere, adäquatere Angebote durch die Jugendwohlfahrt gebe. Offensichtlich war mein Beitrag gewünscht, weil ich mich bereits mehrfach kritisch über das System der österreichischen Jugendwohlfahrt geäußert habe. Diese Kritik halte ich aufrecht, und ich werde sie im Laufe dieses Beitrags auch noch andeuten.

Zuerst aber will ich auf die Probleme der VeranstalterInnen eingehen, die sie selbst so formulieren: „Inwieweit ist es uns in diesen Zusammenhängen noch möglich, die Teilhabe zu sichern, und in wie weit sind wir bereits eine Institution, die die Ausgeschlossenen verwaltet und ruhig stellt, so dass sie weiter keine Forderungen zu stellen haben?“

Teilhabe zu sichern, Inklusion zu ermöglichen oder zumindest einen adäquaten Ersatz bereitzustellen, das ist das selbstverständliche Ziel der Sozialen Arbeit, egal wo sie geleistet wird. Die Angst, einen solchen Beitrag zur Inklusion ihrer KlientInnen nicht mehr leisten zu können, ist daher die Angst, des Sinns der professionellen Tätigkeit verlustig zu gehen. Für eine in vielfacher Hinsicht gute, ja vorbildliche Einrichtung, wie das Exit7 zu sein scheint, wäre das bedrohlich. Wenn deren MitarbeiterInnen keinen Sinn mehr in ihrer Arbeit sehen würden, wenn sie am Mangel, unter dem ihre KlientInnen zu leiden haben, selber verzweifeln, dann besteht die Gefahr, dass eine der Inseln, die diese KlientInnen noch ansteuern können, untergeht.

Ich teile die Kritik der Kolleginnen über die beklagenswerte Lage des Systems Jugendwohlfahrt, ich teile auch die von ihnen nicht explizit geäußerte, aber implizit enthaltene Klage über andere gesellschaftliche Systeme, die Ausschluss produzieren und die Jugendlichen erst in ihre „perspektivlose“ Situation gebracht haben.

Trotzdem können wir bei dieser Kritik, dieser Klage nicht stehen bleiben. Egal wo wir Soziale Arbeit betreiben, in „vorderster Linie“ in niederschwelligen oder nachgehenden Einrichtungen, in Behörden oder in der Planung und Organisation oder der Forschung und Lehre, gehören Mangel, Ungerechtigkeit, partielle Unzulänglichkeit von Unterstützungssystemen zu den Rahmenbedingungen unserer Arbeit.

Das perfekte Ineinandergreifen der verschiedenen Angebote, das grundsätzlich allen Menschen guten Willens die Teilhabe am möglichen Wohlstand der Gesellschaft ermöglicht, ist eine Illusion, eine Fiktion. Diese Fiktion wird von manchen PropagandistInnen des Bestehenden verbreitet, aber sie hat nie gestimmt, und stimmt heute wieder einmal besonders nicht.

Soziale Arbeit ist stets die Kunst, im Mangel Inseln des Sinnvollen, der Menschlichkeit und der Normalität zu erzeugen. Sie ist ein Kampf gegen die Entropie, ansetzend am „Fall“, also an individuellen Restbeständen der Überlebenskunst, an den noch vorhandenen Verbindungen. Soziale Arbeit ist auch die Kunst, Ressourcen in staatlichen Programmen aufzuspüren. Ressourcen, die für „Fälle wie diese“ oft gar nicht gedacht sind, trotzdem aktiviert werden können.

Diese Kunst ist stets gefährdet. Gefährdet ist sie einerseits durch den Zorn auf die Ressourcenknappheit angesichts dessen, was für ein gutes Leben, für die Realisierung des Potenzials der KlientInnen nötig wäre. Gefährdet ist sie andererseits durch den möglichen Zorn auf die KlientInnen, für die man Chancen sieht, und die diese Chancen ziehen lassen. Vorbei: Kaum gibt es ein Window of Opportunity, ist es auch schon wieder geschlossen. Wenn man sich von einer dieser Zornvarianten dominieren lässt, dann stirbt die Professionalität. Dann kommt die Möglichkeit der adäquaten Hilfe an ein Ende.

Ich verwende, um die Anforderungen an Professionalität der Sozialen Arbeit anschaulich zu machen, gerne das Bild der „Mediziner ohne Grenzen“. Diese begeben sich in Environments, in denen die gesellschaftlichen Zustände skandalös sind. Ebenso skandalös ist deren Ausstattung, wenn man an die avancierten Standards entwickelter Gesellschaften und ihres Medizinsystems denkt. Das hindert sie nicht an hochprofessioneller Arbeit mit den ihnen eben zur Verfügung stehenden Mitteln. Das schafft den Skandal nicht aus der Welt, aber es hilft. Es hilft nicht so viel, wie es grundsätzlich möglich wäre, aber es hilft entschieden mehr, als würden sie ihre Arbeit nicht leisten. Und so nebenbei trägt es zur Skandalisierung bei, also zum Öffentlichwerden des sonst stillen Skandals, dass Menschen im 21. Jahrhundert verrecken, weil das Mögliche und Nötige nicht zur Verfügung steht.

Verfestigt es skandalöse Zustände, wenn die Notschlafstelle zur Kaschierung von Wohnungslosigkeit bzw. des Ausschlusses von Jugendlichen beiträgt? Wird die Randständigkeit von Jugendlichen verfestigt, wenn sie lange Zeit in der Notschlafstelle verbringen müssen? Ja, das trägt dazu bei, dass alles so bleiben kann, wie es ist. Auch die Soziale Arbeit ist Teil eines Systems, das viel Ungerechtigkeit in sich hat und das Ungerechtigkeit notorisch produziert. Einen Ausweg aus dieser Situation gibt es aber nicht. Es gibt keine Position außerhalb des Systems. Das Fehlen von Sozialer Arbeit hätte nicht zur Folge, dass die Entrechteten sich ihr Recht holen, sondern wäre ein Ende von vielen kleinen Hoffnungen. Soziale Arbeit ist immer auch Exklusionsverwaltung.

Die Empörung über die Unzulänglichkeit der Sozialen Unterstützungssysteme ist ein unverzichtbarer Bestandteil der Professionalität in der Sozialen Arbeit. Wenn man Augen hat, zu sehen, dann muss man diese Unzulänglichkeit sehen. Sieht man sie nicht, bleibt nichts, als die Schuldzuweisung an die KlientInnen. Dann sind immer nur sie schuld, wenn es nicht klappt mit ihrem guten Leben.

Ich will also die Kolleginnen und Kollegen von Exit 7 ermutigen. Die Rahmenbedingungen für ihre KlientInnen haben sich offensichtlich verschlechtert. Sie reagieren nicht mit Schuldzuweisungen an ihre KlientInnen, auch nicht mit Gleichgültigkeit (beides Reaktionsformen, die durchaus nahe liegen und die ich aus anderen Einrichtungen in ähnlicher Situation kenne). Sie reagieren mit Zweifeln daran, dass sie das Niveau und die Nützlichkeit ihres Angebots für die KlientInnen aufrecht erhalten können. Ja, sie können. Es liegt nicht an ihnen, dass sich die Landschaft verändert hat, in der ihre KlientInnen ihr Leben führen müssen. Es liegt nicht an ihnen, dass sich außerhalb ihrer Einrichtung wenig andere Unterstützungsangebote finden lassen. Ihre Arbeit wird allerdings gut sein können, und die Wirkung dieser Arbeit wird ebenfalls gut sein. Hätten wir eine Zeitmaschine zur Verfügung, dann würde ich mit ihr gerne in die Zukunft reisen und die jetzigen KlientInnen in 10 oder 20 Jahren befragen, ob ihnen Exit 7 damals geholfen hat. Sehr wahrscheinlich würden wir Antworten bekommen, die uns heute ermutigen.

Dieser erste Teil meines Beitrags soll aber nicht den Eindruck erwecken, es gebe keinen Skandal. Den Skandal gibt es, und er liegt in der mangelnden Aufmerksamkeit, die dem Aufgabenfeld der Jugendwohlfahrt in Österreich beigemessen wird. Vor allem dieser Zustand der Jugendwohlfahrt soll Gegenstand des zweiten Teils dieses Beitrags sein.

Vorweg: Ich kenne zahlreiche Kolleginnen und Kollegen in der Jugendwohlfahrt, die ausgezeichnete Fachleute sind, die eine engagierte und kluge Arbeit machen. Es ist nicht so, dass es einen Mangel an guten Ideen gibt, einen Mangel an sinnvollen Konzepten. Trotzdem scheint der Wurm im System zu sein. Das Ansehen der Jugendämter ist in der Öffentlichkeit wie auch unter vielen Fachleuten dürftig. Katastrophenfälle bringen eine kurze aufgeregte öffentliche Aufmerksamkeit. Diese Aufmerksamkeit hält nie lange genug an, um eine grundlegende Debatte über Aufgaben und Organisation der Jugendwohlfahrt zu tragen. Die an sich bewährte Strategie der Skandalisierung, die schon oft nötige Reformen bewirkt hat, scheint hier nicht mehr zu greifen.

Seit der letzten großen Reform der Jugendwohlfahrtsgesetzgebung 1989 hat sich ein Mainstream in der Entwicklung der Jugendämter herausgebildet, der einige Keime des großflächigen Scheiterns enthält. Ich versuche vorerst, diese Entwicklung anhand einiger Tendenzen darzustellen:

• Einengung der Aufgabendefinition der Jugendämter
• Erhöhung der Schwellen beim Zugang zu den Beratungsleistungen der Jugendämter
• Ausbau spezialisierter Dienste (in den meisten Bundesländern durch private Träger)
• Produktbezogene Sichtweise
• Wehleidigkeit der Jugendwohlfahrtsorganisationen bei Kritik

Selbst von vielen MitarbeiterInnen der Jugendwohlfahrt werden die Leistungen der Organisation als unzureichend angesehen. Seitens einiger ExponentInnen des Berufsverbandes der SozialarbeiterInnen wird nicht zu unrecht auf die unzureichende personelle Besetzung der Jugendämter verwiesen.

Die Personalnot angesichts der groß anmutenden Aufgaben ist aber nur ein Symptom. Dahinter steht, dass die Jugendwohlfahrt strukturell noch nicht einmal im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts angekommen ist, geschweige denn im 21. Jahrhundert. Spätestens seit 1989 befindet sich die Jugendwohlfahrt in der Defensive. Auf wachsende Aufgaben antwortete sie damit, dass sich die Jugendämter für immer mehr Aufgaben unzuständig erklärten. Vom Standpunkt der Organisation ist das eine nachvollziehbare, eine rationale Strategie. Allerdings auch eine defensive, die keine Lösung bringt. Die Beschränkung auf das, was man für die Kernaufgaben der behördlichen Jugendwohlfahrt hält, führt dazu, dass auch diese Kernaufgaben schlechter erledigt werden.

Die Sicherung der Entwicklungsbedingungen von Kindern und Jugendlichen ist eine komplexe planerische Herausforderung. Es geht um die Sicherstellung eines qualitativ guten Angebots an Kinderkrippen und Kindergärten, an ganztägigen Schulformen, Nachmittagsbetreuung, Pflegefamilien, Kleinheimen, Kriseneinrichtungen für Kinder und deren Eltern, an Notschlafstellen, Kinder- und Jugendpsychiatrischen Einrichtungen, einer Kinder- und Jugendanwaltschaft, Elternberatung, nachgehenden kompensatorischen Bildungsprogrammen vor allem für bildungsferne Eltern und deren Kinder, Hilfe bei Schulkonflikten und Schulschwierigkeiten (Schulsozialarbeit), an Support für Eltern und Kinder in kritischen Lebensphasen (z.B. Trennung/Scheidung, Verschuldung, Krankheit, akuter Armut und Arbeitslosigkeit). Es braucht Unterstützung für im weiten Sinne nachbarschaftliche Netze der Unterstützung und Hilfe. Nötig sind Jugendzentren, verschiedene Modelle nachgehender Kinder- und Jugendarbeit, Suchtpräventionsprogramme, Gewaltpräventionsprogramme, psychotherapeutische Angebote, Frühförderung und beratende Unterstützung für Eltern mit behinderten Kindern, Fördermaßnahmen für diese Kinder. All das sind Instrumente einer familienfreundlichen Politik. All das sind Instrumente eines integrierten Jugendwohlfahrtssystems.

Sozialplanerisch reicht es nicht, sogenannte Produkte zu definieren, für jedes dieser Produkte Qualitätsstandards zu definieren und dann in Zusammenarbeit mit freien Trägern ein nötiges Angebot je nach Bevölkerungszahl sicherzustellen. Das reicht nicht, weil es davon ausgeht, dass es sich dabei um jeweils säuberlich voneinander zu trennende Aufgabenbereiche handelt. Dem ist aber nicht so. All die vorgenannten Angebote greifen ineinander, beeinflussen sich gegenseitig. Wenn sie falsch konzipiert bzw. nur auf ihr eigenes Funktionieren fokussiert sind, dann nehmen sie einander nicht Aufgaben ab, sondern verteidigen sie ihre Unzuständigkeiten, um nicht überlastet zu werden, und wir haben eine Fülle von Doppelangeboten, von Überweisungsverlusten. Es braucht alle diese Angebote, aber wenn man jedes dieser Angebote als selbständig, als Angebot mit ganz spezifischen Aufgaben und genau abgegrenzten Aufgaben betrachtet, dann steigen die Kosten ins Unermessliche, und der Erfolg wird mäßig bleiben.

M.E. kann eine strukturelle Verbesserung der Versorgungsqualität im Wirkungsbereich der Jugendwohlfahrt nicht durch verbesserte Richtlinien erreicht werden, sondern erfordert einen Umbau bzw. eine Ergänzung des Systems selbst. In den „Leitlinien zur Organisation von Fremdunterbringung“, die wir als ein Ergebnis eines Forschungsprojekts an der FH St. Pölten erarbeitet haben (Pantucek 2007) schlagen wir eine Demokratisierung der Jugendwohlfahrt u.a. durch die Einrichtung von Planungsbeiräten in den Ländern (und, wie auch im deutschen Jugendhilfegesetz vorgesehen, auf lokaler Ebene) vor.

„Der allgemeine Versorgungsauftrag verweist auf einen Planungsbedarf, der in einem demokratischen Gemeinwesen im Dialog mit den verschiedenen Akteuren zu verhandeln wäre. Nur so können alle relevanten Informationen und Standpunkte in die Planung einbezogen werden." (ebd.:12)

In den Beiräten wären neben der Verwaltung auch die freien Träger und andere Akteure / Interessengruppen vertreten.

„Die Planungsbeiräte sollten in ihren Beratungen auf die Arbeiten einer österreichweiten Jugendwohlfahrtsagentur zurückgreifen können, die für die wissenschaftliche Aufbereitung und Begleitung, für die Organisation der wissenschaftlichen Expertise zuständig wäre.

Eine österreichische Jugendwohlfahrtsagentur könnte folgende Aufgaben übernehmen:

• Förderung von Innovation im Bereich der Jugendwohlfahrt
• Förderung von Forschung
• Evaluation von Programmen und Einrichtungen der Jugendwohlfahrt
• Publikation von Fachbeiträgen zu Themen der Jugendwohlfahrt
• Organisation von interdisziplinären Fachtagungen
• Erarbeitung von Empfehlungen für Behörden und freie Träger

Die Jugendwohlfahrtsagentur wäre dann für die Erarbeitung der fachlichen Grundlagen, die Planungsbeiräte für die Konkretisierung des Versorgungsauftrags zuständig. Unangetastet bliebe die Aufsicht der Behörde, vor allem im Bereich der Basisanforderungen an Fremdunterbringungseinrichtungen, bzw. bei der Akkreditierung von Pflegestellen." (ebd.:12f.)

Da „die NutzerInnen mangels einer vollen Kundenposition nicht über ihre Entscheidungen den Markt beeinflussen können, müssen sie auf andere Art und Weise ihre Bedürfnisse einbringen und ihren Einfluss auf die Qualität jener Angebote geltend machen können, die in ihr Leben oft entscheidend eingreifen. Solche Wege zu finden, gehört zu den Aufgaben einer demokratischen Um- und Neugestaltung des Jugendwohlfahrtssystems. Denkbar sind z.B. NutzerInnenbeiräte auf Einrichtungs-, Bezirks-, Landes- und/oder Bundesebene; die Förderung der Gründung von KonsumentInnenschutzorganisationen für die AdressatInnen des Sozialwesens; Formen der Beteiligung von NutzerInnen und Angehörigen bei den fallbezogenen Entscheidungen der Jugendwohlfahrt. Partizipation als demokratisches Prinzip erfordert Maßnahmen, um Schwachen die Mitsprache in ihren eigenen Angelegenheiten zu ermöglichen.“ (ebd.:14)

In der Charta „Soziale Zukunft bewusst gestalten“ (Equal-Netzwerk 2007) wird im Artikel 2 festgestellt: „Die Qualität von sozialen Dienstleistungen kann nur in einem fairen Diskussionsprozess entwickelt und gesichert werden. Dabei müssen alle fachlich relevanten Gruppen sowie die Nutzerinnen und Nutzer der sozialen Leistungen im Sinne von Good Governance in die Definition von Qualitätskriterien einbezogen werden. Auf Chancengleichheit ist zu achten.“

Wenn ich hier für ein umfassendes Verständnis von Jugendwohlfahrtspolitik plädiere, für die Etablierung von partizipativer demokratischer Planung, dann sind die Chancen auf eine Umsetzung in nächster Zeit kaum optimistisch zu beurteilen. Bei den Diskussionen zur Verwaltungsreform spielten in Österreich bisher partizipative Konzepte keine nennenswerte Rolle. Im Memorandum des Führungsforums Innovativer Verwaltung vom Dezember 1999 wurde zwar von einer Stärkung der Bürger- und Kundenorientierung gesprochen, im betreffenden Kapitel aber die Möglichkeit von Partizipation nicht einmal angedacht. Anlässlich der Wiederveröffentlichung dieses Memorandums dieser Tage und einer von hochrangigen Beamten erstellten Bilanz über 10 Jahre Verwaltungsreform (VerwaltungInnov@tiv, Mai 2009) bleiben ebenfalls partizipative Planungs- und Qualitätssicherungsansätze und eine Kooperation mit der Zivilgesellschaft völlig ausgeblendet.

Die schwierige Aufgabe, unter Bedingungen einer defensiven Jugendwohlfahrtspolitik in einer kleinen Einrichtung trotzdem Sinnvolles zu tun, ist zu meistern. Das Fehlen eines guten Zusammenspiels im System und mit den relevanten Nachbarsystemen wird aber Kosten verursachen: soziale Kosten, dürftige Wirksamkeit von Hilfen, und letztlich eine erodierende Legitimation staatlichen Handelns in der Jugendwohlfahrt.

Literatur

Equal-Netzwerk SocialResponse.at (2007): Charta Soziale Zukunft bewusst gestalten

Pantucek, Peter (2007): Leitlinien zur Organisation der Fremdunterbringung und zur Vergabe von Aufträgen. Ein Vorschlag zur Weiterentwicklung des Systems der Jugendwohlfahrt. Herausgegeben von der Equal-EntwicklungspartnerInnenschaft Donau – Quality in Inclusion. Online: http://juwo.sozialraum.at/Leitlinien.pdf. St. Pölten.

VerwaltungInnov@tiv (Mai 2009): Effizienz und Wirkungsorientierung für eine rechtsstaatliche und leistungsstarke Verwaltung. Zehn Jahre Führungsforum Innovative Veraltung. Beilage zur Wiener Zeitung.